注：调研团团长为教育部职成司司长葛道凯。团员为：教育部职成司处长林宇、教育部职教所研究员赵伟、青岛职业技术学院院长覃川、武汉铁路职业技术学院院长程时兴、南京工业职业技术学院副院长吴学敏、大连轻工业学校校长孙文平、重庆市旅游学校校长聂海英、上海信息技术学校副校长周健、青岛科技大学蔺智泉。
根据中美富布赖特项目教育交流协定，中国教育部组团于2015年4月26日至5月9日对美国职业教育进行了调研，比较全面地了解了美国职业教育的理念、架构和运行方式，并梳理经验，提出加快发展我国现代职业教育的建议。
美国教育的管理职能在各州教育部，各州的立法规定又各有不同。联邦教育部并没有直接管理教育（学校）的职能，只是通过（法案形式的）拨款对不同类型和层次的教育（特别是高中后教育）施以影响。在美国，职业教育近年来又称“生涯与技术教育”，名称上更加突出人本思想和可持续发展理念。当今美国，重视和发展生涯与技术教育已成各界共识，成为社会潮流。美国的生涯与技术教育是以人为本、政府引导、市场调节的职业教育，以学分制为纽带贯穿于不同层次教育、社会培训和终身学习之间，与不同层次和类型的教育与培训融合共生的特性明显。
一 美国生涯与技术教育要素分析
（一）美国生涯与技术教育的内涵与外延
目前美国，“职业教育”与“生涯与技术教育”的概念，很多业界人士并不严格区分。但分析美国职业教育发展的脉络和内涵，我们认为，生涯与技术教育的提出表明美国职业教育的理念正在发生转变，更加关注学术教育与技术教育的统一；更加关注人的发展和终身教育；更充分反映现代社会对技术技能人才的要求。
美国联邦教育部生涯、技术与成人教育办公室社区学院事务帮办Mark Mitsui博士介绍说：“以前美国也叫职业教育，现在试图改叫生涯与技术教育，用这个词来反映现代社会所要求的技能的复杂性。”他认为，传统职业教育面对的是比较低层次的职业技术，但现在国家对劳动力技能的要求一直在不断提高。比如社区大学所开展的生涯和技术教育的重点领域，已经涉及很多新兴产业，包括高科技产业、医疗行业、工商、制造业、信息技术，还有儿童早期教育，等等。生涯与技术教育有利于就业。美国众议院教育与劳动力委员会资深教育顾问Brad Thomas介绍说，职业技术教育在美国有着悠久的历史，之所以在约20年前改称为生涯与技术教育，一是因为传统上的职业教育一般是为那些学习不好的学生补充一点技能方面的学习内容；二是因为高等教育的费用越来越昂贵，学生毕业后还不容易找到心仪的工作，所以人们开始质疑上传统的四年制大学是否值得；三是因为新技术的爆炸性发展，技术方面的工作岗位大大增加，而这些技术性工作要求具备的能力需要通过技术培训获得。生涯与技术教育更加关注学生的终身学习和职业发展。美国制造业与美国制造研究所项目经理Nicholas D’Antonio认为“‘职业生涯’的表述更具有前瞻性，它规划的是将来；而传统的职业教育只着眼于眼前的就业。所以生涯教育范围更广，把人的终身发展和当前的就业需要结合了起来”。人们可以选择继续进入传统的大学接受学科性教育，在学术上有所发展；也可以选择接受生涯与技术教育，尽快就业。两种选择均不是“终身制”的，可以在今后的生涯发展中随时自主转变。据联邦教育部官员介绍，生涯与技术教育领域现在出现一个新的运动，叫职业通道运动，内容是把高中、社区学院、四年制大学、培训和雇主连接起来，促进学生的就业和生涯发展。生涯教育与技术教育是互相促进的。生涯与技术教育包括两方面内容：与生涯发展相关的科学文化知识的教育、与当前就业直接衔接的技术教育。美方认为，生涯教育致力于人的终身发展，需要通过更多知识性、学科性的学习来实现。而随着技术的发展，技术教育要求学生具备更好的语言能力和数学能力，以加深对基础科学的理解，因此现代技术教育中也开始包含了许多学术学习的内容。当今美国更加注重从“科学、技术、工程、艺术、数学”五个方面培养学生的能力，同时关注人的发展和终身学习。
生涯与技术教育包含“软技能”的内容。美国官员认为，生涯与技术教育与传统职业教育相比，不仅包括更多新兴的和更高层次的技术教育，还包括许多软技能，即学生更容易被人雇佣的技能。这些技能主要包括交流能力、解决问题的能力、团队合作能力，等等。威斯康辛大学教育研究所的专家对技能的解释是：技能可以分为硬技能和软技能，硬技能指技术技能，软技能指人际交流的能力、规范自己行为的能力、合作能力和创新意识等。
（二）学校教育与培训融合贯通的纽带—学分制
学分制维系了美国教育系统的规范化和多样性。美国的生涯与技术教育并非独立封闭的系统，它融合贯通于高中教育、高等教育和社会培训之中。实现生涯与技术教育、普通教育、社会培训共生与贯通的纽带，整个教育系统能够面向学习者提供多种学习选择的基础，均是学分的积累与转换。通过学分制，美国生涯与技术教育和普通教育、学校与劳动力市场之间实现了有效衔接甚至融通，形成了一种横向相互渗透，纵向一体贯通，与劳动力市场充分对接的教育体系。
美国从高中阶段教育开始实行学分制。受教育者无论接受何种类型的教育，诸如高中教育、社区学院教育、本科以上学历教育以及短期社会培训的课程，都能计算学分，并且这些学分都能跟随受教育者进入后续教育阶段，并为后续提供各类教育的学校或教育机构按照规定承认和转换。
美国学分制，有效地促进了学生在不同层次不同专业教育之间的流动，即所谓的“转学教育”。综合高中与社区学院（两年制大学）、四年制大学之间一般都签有转学协议，社区学院（两年制大学）与四年制大学之间也签有转学协议。以威斯康辛州麦迪逊市麦克法兰学区高中为例，学校与麦迪逊社区学院之间签有转学协议。该校对应麦迪逊社区学院的16个专业群，学生从9年级开始按照职业兴趣分成16个职业兴趣组开展相应专业学习，他们中的40%将对口升入麦迪逊社区学院。麦克法兰学区高中规定，学生修满26个学分才能毕业，其中，数学3学分、科学3学分、英语4学分、社会学3学分、体育2学分、艺术1学分、电脑1学分、职业意识1学分，此外还需要选修8个技术技能学分。密尔沃基地区的布兰德利技术高中的情况与此类似，学生要修满22个学分才能拿到高中毕业证书（该地区公立高中规定的最低毕业所需学分），其中，基础课16学分，技能选修课6学分。该校也与密尔沃基社区学院签有转学协议。
美国的生涯与技术教育，为学生提供了两条主要的发展轨道：学科型发展轨道和技术技能型发展轨道。对选择学科型发展的学生，能够转入上一层级教育机构（学校）的学分主要是通识内容课程的学分。联邦教育部职成司的官员介绍，社区学院和四年制大学之间可以转换的学分，一般都是英语、数学等通识教育方面的学分。他还说，对选择技术技能型发展的学生，技术课程的学分如果与下一步选择的专业方向一致，也可以转换过去。
美国的学分制，有效促进了学生在学校教育和社会培训之间的自由转换。学生可以根据需要，选择在某一段时间学习或某一段时间工作，或交替进行，通过学分衔接不同阶段的学习。在职学习也能计入学分，即便是拥有博士学位的人员去社区学院学习或在培训机构接受培训，同样计算学分。华盛顿学徒制办公室官员介绍，学生在学徒期完成了社区学院提供的基础课程和企业提供的技术操作课之后，既能拿到资格证书也能拿到学分，以后如果再上大学，这些学分可以获得认可（一定程度的）和转换。
美国学分制度能够实现不同层次类型学校以及培训机构间的互认，还有一个值得注意的方面，即是学分的折算机制。凡学生先前获得的学分都会被承认，但并不都能够被1:1地充抵未来的学习。对此，不同州有不同的规定，不同层次学校也各有规定。学分的认可与转换，一方面保证了学习者的学习成果能够被认可，避免不必要的重复学习，节约了社会资源和成本；另一方面，高一层次教育机构（学校）作为规则的制定者，也利用学分的转换保护自己的利益（例如质量声誉、学费收入等）。一般来讲，较高层次教育机构（学校）对从较低层次教育机构获得的学分，并不会简单同意全部1:1地充抵本校专业的学习，而是根据课程教育内容并针对不同教育机构设计制订了专门的折算方法，有的甚至规定了可以充抵学分的最高数量，其余课程即便已经学习过仍然需要重修，以保证自身的专业特色和学费收入。
（三）政府引导、雇主主体、学校参与的学徒制
美国现行学徒制始于1946年。二战后，为解决转业退伍军人的就业问题，注册学徒制成为政府培训他们掌握就业技能的一个重要途径。全美目前有27个州开展了学徒培养，其中培养规模最大的是加利福尼亚州，学徒规模达到5.5万人。
美国学徒制与欧洲学徒制有明显的区别。据加州劳资关系部人士介绍，美国和欧洲的学徒制主要有两大区别：一是领域范围，美国的学徒培养规模比欧洲小，因为美国的传统学徒制一般局限于建筑业和制造业，学徒制领域的开发没有欧洲充分；二是学徒起点，美国的学生在高中毕业后才可以进入学徒制，而欧洲学生高中开始就可以接受学徒制培养。但美国学徒制和欧洲也有相似的地方，即整体都由两部分教学内容构成：依托学校（在美国主要是社区学院）开展的基础课程、理论课程教学和在企业开展操作培训（师带徒）。
美国政府正积极推动各州开展学徒制培养。过去两年，联邦政府和州政府都在关注学徒制。奥巴马总统去年和今年的国情咨文中，一再强调学徒制是一个非常有效的培训机制，同时承认美国对学徒制利用不足，要求将学徒制扩展到新的产业和行业岗位中去。美国“全国学徒制法案”授权联邦政府和州政府的相关学徒制管理机构监管全国的学徒制培养体系。美国劳工部仅今年就安排了1亿美元的学徒制专项资金，招标吸引企业主提供更多的学徒岗位、开发更多的岗位学徒标准，力求把学徒制扩展到传统行业以外的其他行业。美国政府对全国学徒培养的主要管理手段是立项支持制度，即以立项的方式支持各区域学徒培养；通过审批岗位学徒标准对企业学徒培养进行管理。据华盛顿学徒资讯与培训办公室介绍，美国劳工部已经支持27个州开展学徒制培养，这些州均成立了相应的管理机构。州政府对承担学徒制项目的企业，首先，规定一些基本条件，如华盛顿特区就规定企业在本地承揽的工程达到50万美元以上就必须开展学徒培养，必须具备给一个学徒工安排3个师傅的条件。其次，要求企业遵循政府制定的学徒制标准，如威斯康辛州政府规定，企业培养学徒的专业要符合政府推出的600个学徒项目标准。再次，许多州政府对承担学徒培养项目的企业和学校有财政补贴制度，如威斯康辛州政府对雇主给予学徒培训费用25%的补贴，但每个学徒的补贴经费不超过1000美元。而旧金山的社区学院，可以向政府报销每课时5美元的学徒培养经费。美国学徒培养的主体是雇主。企业对学徒培养的积极性在于：一是学徒和企业签有合同，学徒结业后主要在本企业就业，这对技工缺乏的美国企业具有吸引力；二是经过学徒培养的员工较为深入地了解了企业文化，正式入职后的忠诚度较高；三是学徒第一年的工资只有正式工的一半，以后虽然还有提高，但都达不到正式工的标准，节约了雇主的用人成本；四是一些州对培养学徒的企业给予财政补贴。因此，企业对承接学徒制培养项目积极性较高。学徒的培训标准和岗位标准制定，虽然有政府主管机构参与，但主要由企业决定，生产现场的实习或工作则全部由企业安排。学徒的培养费用由雇主负担。美国企业招收学徒一般都有考核与试用制度，如旧金山的金融机构招收的学徒，试用期为90天，过了这个期限就不能解雇他们。学徒结业后由政府和企业颁发证书，这种学徒证书全国通用。加州劳资关系部的官员介绍说：“好多人都告诉我们，学徒结业证书跟大学学位一样重要。因为，有了这个证书就业基本上就有了保证，而如果仅有大学文凭并不能保证你一定找到工作。”
社区学院是学徒制的重要参与方。首先，美国的学徒都是成人。美国实施12年义务教育，学生高中阶段毕业后才能进入学徒阶段。如果有学徒没有完成高中阶段教育，学徒开始前需要由社区学院帮助他们补足高中学分。其二，美国的学徒期限依学徒的技术工种岗位标准难易程度从1年到5年不等。之所以有的学徒培养周期比较长，一是很多学徒已经开始负担家庭，如供房子还贷款等，需要边工作边到社区学院学习。二是有些工种需要较高层次的科学文化基础，社区学院需要给他们补习数学、英语、计算机等课程。三是美国学徒培养的结业率一般为60%，没达到结业标准的40%学徒，如有意愿仍可在本企业或转到其他企业继续学习。实际上许多学徒没有结业的原因，不是没法完成学徒培训，而是转学到社区学院或四年制大学去继续学习。四是美国学徒制度的培训内容以在职在岗实训为主，同时必须修足社区学院的学分。加州劳资关系部的官员介绍，以5年制培养的学徒为例，学习时间可以换算为2 000小时的在岗培训，占整个学徒期90%的时间。此外，还需到社区学院上144小时的文化基础课，这些都是必须要完成的课程。
（四）教育与培训职能融合、服务政府与服务社会相互结合的学校与培训机构
与世界上多数国家实行普通教育和职业教育分流的双轨体制不同，美国生涯与技术教育的一个显著特点，是没有一个完全独立的实施体系，而是由综合高中、社区学院（两年制大学）、四年制大学以及大量社会培训机构共同实施。这些不同层次、不同类型的学校和培训机构依其基本定位，在生涯与技术教育过程中各自发挥着独有却又是相互补充、彼此融通的作用，在满足公民的生涯发展和就业需要方面形成合力。
美国的普通高中或综合高中在生涯与技术教育中起着职业启蒙性的作用。美国公民职业意识的培养和学生的生涯发展分流始于高中阶段教育。美国的高中以科学文化的通识教育为主，很注重学生的英语和数学能力。从政府部门、学校到企业都一再提到，学校非常注重让学生在校期间就修足学分毕业。美国的高中教育不考核辍学率，而是考核高中会考的参与率，因为学生有选择辍学的权利。但麦克法兰学区高中的校长认为，学生高中毕业并不难，反倒是辍学比较难，因为学校对想辍学的学生有许多帮扶措施。
美国从高中阶段开始对学生进行职业意识教育，培养学生的职业兴趣。麦克法兰学区高中培养学生职业兴趣的方法，一是开设职业意识课程（高中26个学分中必修的一个学分）；二是教师与学生单独交流，了解学生的职业兴趣，引导学生思考自己的未来打算；三是经常组织高年级学生去社区学院、四年制大学以及企业参观，给学生以直观感受；四是校内设有技术课和实训车间，辅导学生动手操作。麦克法兰学区高中设有汽车、木工和电脑编程3个专业实训室，超过50%的学生参加动手实训。该校每年毕业180名学生，其中，85%升入社区学院和四年制大学，15%参军或进入学徒培养。该校也承担了州“青年学徒”项目，为学徒开设文化基础课。
较之麦克法兰学区高中，布兰德利技术高中有着更为深厚的技术教育传统。该校学生从9年级开始接触职业领域课程，主要有工程、制造、建筑、计算机4个方向。该校毕业生走学科发展通道的相对较少，约25%进入社区学院，20%进入四年制大学，超过50%的学生选择就业。该校校长说：“我们认为现在走就业通道的学生数量还不够多，所以我们招生时注重引导学生和家长，鼓励更多的学生往技术技能教育方面发展。”
社区学院在美国教育系统中是一个独特的学校类型，负有纵向衔接基础教育和本科以上教育，横向沟通学校教育和社会、企业培训的重要使命，是生涯与技术教育的主力。
美国一共有1160所公立的社区学院，全部是综合性学院，学制两年，授副学士学位。多年来，社区学院的在校生规模在720万~1100万人之间浮动，约占全美高校在校生总数的40%。
美国社区学院为学生提供普通教育（严格讲应为大学初级阶段教育）和职业教育两种选择，且可以随时变换。联邦教育部官员介绍：“社区学院的学生既可以选择学术性的教育，也可以选择专业化的职业和技术方面的教育。”选择学术通道的学生毕业后转入四年制大学的3年级继续学习，目前美国四年制大学中有50%的学生来自社区学院。选择技术教育通道的学生毕业后则进入就业市场，其培养目标定位为中等层次的技术技能人才。美国社区学院一般都建有比较完善的实习实训车间，例如，麦迪逊社区学院的数控实训车间超过1000平方米。该院餐饮专业的学生都能够在校内的设施完备的厨房完成实习。
美国社区学院还承担了大量继续教育工作，具有明显终身学习机构的特征。为成人学生开设的课程，既有文化课也有专业技术课。其职能，一是补课教育，未完成高中学业的成人，如果想读大学或者要参加政府立项的培训，都需要在社区学院补足高中学分。二是提高教育，已有较高学历但在工作中觉得自己需要学习某一类专业课程以便考证的成人，可以回到社区学院继续学习；学徒培养的一些工种如果需要更多基础文化知识，也需要到社区学院继续学习。三是特殊教育，社区学院有责任对智力残障、身体残障、有学习障碍人员提供上学机会，帮助他们学习生活技能以及就业所需的专业技术技能。四是生活品质提高教育，成年人为改善生活品质，比如想学习一门艺术或家政课程，可以去社区学院学习；老年人如果想丰富退休生活，也可以去社区学院。
社区学院学生的平均年龄30岁左右，注册学生中的80%并非传统意义上18~22岁的高中应届毕业生。例如，麦迪逊社区学院的许多学生有本科及以上学历，据校长介绍，很多时候学生中的博士比老师中的博士还多，例如该校医疗行业课程的学生中64%拥有本科以上学位。成人学生为了生计基本都是半工半读。因此社区学院学生完成学业的时间相对都比较长。北弗吉尼亚社区学院能够按照2年学制毕业的比例相当少，能够3年毕业的仅为25%，多数学生在6年内毕业，也有不少学生没有毕业就去工作了。如果学生的学费能够很好解决的话，情况则会不同。比如：田纳西州社区学院学生的学业按时完成率达到80%，其中84%的学生找到了对口工作。这是因为州政府提供有助学金，加上联邦政府的佩尔助学金，使得学生能够全日制上学。2015年，奥巴马总统提出要加强对社区学院学生的资助，也是从田纳西州案例得到的启发。但国会通过奥巴马提案的可能性不大，因为这需要的资金高达600亿美元。
社区学院在学徒培养过程中发挥了重要作用，文化课包括非实操和非技能课程基本上由社区学院（或培训机构）承担。美国政府推行的学徒制培养，其基本方式是社区学院与企业合作培养。学徒培养计划中的文化基础课基本由社区学院承担，课程标准由社区学院制定。旧金山经济发展与人力开发办公室正在进行的一个为期18周的学徒项目，就是由社区学院和企业共同申报的，培养方案也由校企双方共同商定。学徒要完成培训，必须拿到社区学院的18个学分。
美国四年制大学在职业生涯与技术教育中也发挥着作用。学生选择学术性发展通道，接受本科以上层次教育属于“生涯教育”的范围。美国的一些大学也是以就业为导向，帮助学生掌握就业所需的技术技能。威斯康辛州立大学成立了一家以支持学生技术学习和勤工俭学为主要目的的乳制品工厂。厂长是学校教师，工厂既生产也教学，学校与产业对接的很多课程内容在工厂里完成，如质量控制、高温消毒、包装、冷冻、清洁设备课程，等等。实习学生占员工总数的40%。威斯康辛州的乳制品行业对学校的做法非常支持，毕业生进入企业后多数从事研究、质量控制、营销、设备操作和维修等工作。值得注意的是，该校办厂生产的产品只在校内销售，不到校外与社会企业竞争，因此并没有引起来自本地行业的反对。社会培训在美国生涯与技术教育实施过程中起着巨大的作用。如果说综合高中和社区学院在生涯与技术教育中还侧重于生涯发展的文化基础课教育，那么社会培训则完全着眼于技术技能培养，直接帮助学生就业。
美国社会培训的第一个重要特点是，法案全面保障，政府大力推动。2014年，美国国会通过的《劳动力创新与机会法案》，要求把经济发展、劳动力开发和教育体系密切结合起来。美国的社会培训主要由劳工部负责。以威斯康辛州为例，该州人力发展部是劳工部的下属机构，共有1600名雇员，年预算4亿美元。该机构的主要工作，一是推行注册青年学徒制度；二是培训退伍军人帮助其就业；三是建设了一个网上技能和工作匹配系统，及时发布劳动力市场信息，帮助人们寻找与自己技能相匹配的工作岗位。目前，正在实施的“威斯康辛快速向前”计划，是州政府拨款1500万美元开展针对地方产业需要的人才培训。该计划开发了145个培训项目，已经使用了1250万资金培训了1.38万名工人。该计划完全由雇主实施，且雇主必须雇佣80%的培训人员。2014年该州还培训了4415名残疾人并帮助他们找到了工作。
美国政府重视和加强社会培训，还表现在成立专门机构为特定弱势人群提供培训和就业服务。密尔沃基市一个美国劳工部建立的工作队主要教授学生就业技能，服务的人群为高中年龄段的来自经济困难或不良家庭的学生以及行为不良学生。该机构实行准军事化管理，学生全部住校，外出必须请假。工作队由劳工部拨款支持，对学生全部免费，对于特别困难的学生，工作队还会发放回家交通费和零花钱。学生在这里的学习时间1~3年不等。高中没毕业的先学文化课，补足高中学分，然后才开始技术技能课程，结业后可以选择上社区学院或就业。以我们访谈的一个黑人女生为例，该学生18岁，系单亲家庭，正在学铸造专业。她对未来的梦想是先工作一段时间，再读社区学院，接着读大学，然后回家乡开一所幼儿园，因为她的妹妹（一个智障儿童）没有上幼儿园的机会。威斯康辛州米沃克县职业康复部则是专门为残疾人提供培训和就业服务的部门。他们工作的特点是为残疾人提供一对一的服务，工作对象从青年一直到七八十岁的老人都有。他们的基本工作流程是：提供咨询，为残疾人制定培训和就业计划；寻找合适的学校和专业，送残疾人去接受培训；帮助残疾人联系工作单位；残疾人就业后还要提供6个月的后续支持服务。该康复部负责人介绍，美国50个州都有类似的部门。威斯康辛州的11个县都有这样的职业康复部。他们的资金来源，80%由联邦政府拨款，20%由州政府拨款。
美国社会培训的第二个重要特点是，非政府组织参与，第三方服务衔接。许多非政府组织利用他们的社会资源或在行业的影响力，承揽政府项目，在政府、学校、企业和个人之间，开展培训和就业中介等衔接工作。威斯康辛州的一个为制造业和建筑业服务的非政府组织承揽了该州“快速向前”计划的一些培训项目。他们工作的着力点，是在产业需求、教育培训能力、社区发展以及个人就业需要之间，起到联系、中介和衔接作用，为制造业和建筑业培养和提供技术技能人才。具体做法是，通过中介服务把政府部门和私营部门的资源有效结合起来，提供给技能不足但需要就业或改善就业的人们。他们的项目既有针对青少年的，也有针对成年人的，目的是帮助这些人参加学徒项目，解决人才短缺问题，进一步降低失业率。
美国社会培训的第三个重要特点是，市场机制调节，激发培训活力。许多私营培训机构以市场需求为驱动，广泛开展各类培训。以旧金山的“猎人角艺术与技术中心”为例，该机构的目标是“教育、就业和娱乐”，培训对象是社会上有艺术爱好又没有接受艺术教育机会的人群，目前已经培训了3000多名学生。培训方式是引导学生“说说你自己的故事”，并指导学生以视频制作等多媒体手段表现出来，从中学到相关艺术表现手法。他们积极承揽政府、行业、社区和企业的公益宣传项目，以“讲自己的故事”的方式让学生在采访、拍摄和制作视频片的过程中掌握本行业就业所需的技术技能。旧金山软件培训学院则瞄准硅谷对电脑编程人员的巨大需求，以独到的贴近实际的培训内容和方法培训编程人才。参加培训的学生都有大学本科及以上学位，12周的培训注重提高学生们的计算机理论水平、编程能力、解决问题能力和交流能力。课堂培训与实践培训的比例为1:1。学生结业后推荐工作，就业率100%。学生则以找到工作后第一年年薪的10%交给培训学院作为学费。
（五）联邦议会、联邦教育部与地方教育管理机构——教育管理
美国教育管理是典型的分权制衡体制。议会负责制定教育政策，全国政策由国会制定，州政策由州议会制定。议会通过提案、辩论、通过并出台法案的程序制定政策。学校办学自主权比较充分，普遍实行管委会或理事会领导下的校长负责制。各级教育管理部门的作用，主要通过游说议会来影响政策的制定；对政府各项拨款的发放、使用进行监督管理，以此引导和指导学校办学。
美国国会负责出台国家教育政策。众议院教育和劳动力委员会表示“联邦政府对教育的管理主要是通过不同的法案对不同领域进行规范”。比如通过高等教育法案规范高等教育领域等。如果有议员提出一个教育方面的提案，则先由教育和劳动力委员会负责调研并整理成文，经专门委员会通过后提交全众议院讨论，众议院通过后，提交参议院讨论，通过后经总统签署，才能成为法律。行政部门实施的任何项目都必须通过国会的授权才能获得拨款。如果拨款的使用范围比较宽泛，国会可授权行政部门自主确定执行方式。
美国国会颁布的生涯与技术教育相关法案主要有3个。一是“帕金斯法案”，联邦政府拨款支持的对象是学校，范围从幼儿园到高校，包括普通教育和职业教育学校。二是“高等教育法案”，联邦政府拨款支持的对象既包括学校，也包括向学生提供贷款。贷款资金来自国库，由联邦政府担保。学生毕业后的偿还期为10年。三是“佩尔法案”，对经济困难学生提供助学金，不用偿还。佩尔助学金的规模为每年300亿美元。
联邦教育部对教育的管理主要体现在调研、指导、监督办学，同时接受国会授权向各地拨款并监督其使用。联邦教育部没有办学的权利。美国宪法把办学的权利赋予了州政府，1980年成立内阁一级教育部的法案，再次明确规定教育部的官员不得深入介入教育。在专业设置、课程设置、教师队伍建设和教科书等方面，都严格限制介入。那么美国教育部如何对教育工作施加影响呢？一是游说国会。教育部有一个专门机构即立法事务办公室，负责游说国会，对立法施加影响。二是与其他政府部门合作。教育部与劳工部和商业部等其他政府部门合作，通过他们对教育施加影响。
在教育方面联邦政府不能够强迫州政府和地方政府做任何事情。甚至联邦教育部出台的全国教育发展规划，各州也可以不执行。联邦有联邦的法律，各州有各州的法律。联邦政府唯一的手段是用拨款来引导，地方政府如果想得到这笔钱就得按照联邦政府的要求做；如果不想要这笔钱，就按照他们自己的法律做。美国的学校管理由学校自己负责。公办中小学都有管委会，社区学院和四年制大学都有理事会，由学校的利益相关方代表组成。中小学管委会成员由地方教育部门推荐，地方教育局领导也在其中。高校理事会基本由学校自主产生，州政府有所介入。公立大学的理事会成员均由州长任命，州立大学的理事会，必定有州长一席之位。学校理事会独立于任何政府机构，政府不直接管理学校，但可以通过拨款对学校办学施加影响。学校的层次越高，办学的自主权越大。
美国的教育管理还有一点值得注意，就是学校如果要升格或者学校的某个专业学位要升格，不是由政府批准，而是由相关利益方开展博弈。例如，某个社区学院想升格为四年制大学或举办四年制本科专业，就得由区域内的其他大学和机构反复讨论，只要有一方不同意就升不了。由于社区学院收费低廉，其升格会对其他大学的招生产生不利影响。现有高校的某个专业学位如果想升格，如原来授予硕士学位的想授予博士学位，也需要其他学校同类专业的博士授予点同意。威斯康辛大学的教授说：“这种博弈，可以避免重复建设。这种方式老百姓接受，因为他们认为花钱上学就得上好的学校。最终也得经过州政府同意，政府不能让想升格的学校把教育系统搞乱了。”
（六）生涯与技术教育的重要质量保障措施——认证
由于美国实行分权体制，联邦教育部没有办学权，各州及地方教育部门对学校不能直接管理，一般限于施加影响和精神指导。美国教育管理部门对生涯与技术教育的质量保障，主要采取“认证”手段。这是一种行之有效的管理措施。
美国通用的所谓“认证”，实际上相当于中国的“质量评估”。Mark Mitsui博士说：“认证就是质量评价，包括教育部对各地认证机构的认证，还包括认证机构对学校的认证。”
美国的教学质量认证及其认证体系，具有悠久历史。19世纪后期，大学之间就互相进行教学质量标准的认证，先于联邦政府参与教育的时间。二战后，联邦政府通过法案资助退役士兵接受高等教育。由于资助资金是财政经费，联邦政府就需要评估相关高校的办学质量，以便退役士兵能接受好的教育。于是联邦政府开始介入高校的认证工作，并逐步构建起规范的认证体系。这个认证体系由联邦政府认证管理部门、州政府认证管理部门、社会认证机构三方共同组成。
联邦教育部负责对社会认证机构即第三方评价机构做认证。联邦教育部为此开发了95个认证标准，用以衡量申请认证的社会认证机构是否符合标准。对符合标准的社会认证机构颁发许可证，有效期为5年。
社会认证机构的申请需要经过两方面审查：一是教育部的审查，二是全国学术机构质量保证委员会的审查，双方同意后上报教育部长最后批准。认证的过程一般为6个月。
州政府有权批准建立公办学校，但需要委托认证机构审查其是否具备办学条件。认证机构本身则必须通过联邦教育部的认证。对学校办学质量的评估或认证的具体工作由第三方认证机构负责。其中，全国性认证机构8个，区域性认证机构6个。认证费用由学校承担，收费标准根据市场行情由认证机构和学校商定。
学校对接受认证普遍比较积极。因为通过认证的学校才能得到政府拨款。同时，能够通过认证说明学校办学规范，在社会有地位。即便是私立学校，即便不需要得到政府拨款，通过认证也有利于其在社会上争取捐款，树立形象。
（七）美国职业教育存在的问题
1.美国职业教育同样存在被忽视甚至歧视的现象
美国的生涯与技术教育也存在问题，其中一些问题与我国有相似之处。例如，美国的制造业、新兴产业以及生活领域中一些工种也存在技工荒现象。
生涯与技术教育理念的提出虽然是对职业教育理论的一种发展，但概念的外延和内涵尚缺乏严格界定。访问期间，大多数从事教育工作的政府官员并不知道何时、为什么要将职业技术教育改称生涯与技术教育。他们普遍认为，生涯与技术教育的概念还比较模糊，传统的职业教育正在逐步向职业生涯和技术教育转变。美国智库之一的国家进步中心副主席就认为，相比生涯与技术教育，他更喜欢使用职业技术教育概念。当前美国对于职业教育的理论研究似乎并不重视，大多被访者谈的基本上都是管理和操作实务。
美国公众也普遍存在鄙薄职业教育崇尚高学历的观念。美国曾争论高等教育的目的，是为了使学生就业还是为了使得学生成为一个全面发展的人？这种争论目前仍在继续。密尔沃基人力开发委员会认为，美国过去有高中毕业就工作的传统，但现在人们更愿意去上四年制的大学，而不是上社区学院。拿了四年制大学文凭的人又不愿意从事一线的操作工作。“我们现在面临没有足够的手艺人的困境，比如电工、木工和管道工，所以我们需要尽快地培养这些人才。”布兰德利技术高中的前校长介绍说，20年前，念完高中就去就业是很受尊重的事，但现在人们的观念发生了很大的变化。学校以前的金工、木工等实训室，有75个实训老师，现在只剩下了8个。“这种下降的趋势反映了人们对于职业教育看法的改变，现在孩子们都想上四年制大学，拿一个比父母更高的学位。”
美国公众看不起体力劳动的工作。布兰德利技术高中的校长认为，现在美国公众观念鄙视体力劳动，都想从事脑力劳动。因为体力劳动辛苦、危险、环境差。密尔沃基人力开发委员会的官员则表示，现在许多已经拿到四年大学文凭的人返回到社区学院来拿职业资格证书，是因为拿到大学文凭的人太多了，其中很多人根本找不到工作，无奈的情况下才来接受职业教育。美国制造业研究所所长反映：“大部分美国人都认为制造业是非常重要的，但是都不希望他们的孩子去从事制造业，从而造成制造业劳动力短缺。”
2.美国的技术教育与产业需要存在脱节现象
美国制造业研究所调查发现，企业和教育界所重视的技能存在差异。教育界和产业界互动的正规渠道总体上缺乏。社区学院相比四年制大学，与产业界互动得较好，社区学院的教师相比四年制大学的教师更了解产业界的需求。美国众议院官员认为，教育分权体制既有很大好处，也存在很大风险。因为劳动力市场对技能人才的需求变化很快，分权制使得政府无法及时调整资源，快速适应市场。
3.美国职业教育缺乏国家标准
制造业研究所所长反映，美国技术教育没有全国统一标准，只有教育部确定的一些指导原则。大多数情况下，学校的标准只反映他们社区的需要。由于公共教育是由地方政府负责，所以各地的专业内容和专业质量并不统一。比如，焊接专业的教学内容，在不同的州之间出入很大。“我们正在努力开发国家专业标准，用这个标准来推动各州教育教学内容的统一。”
4.美国正面临技能短缺的问题
美国人用“GAP”来形容面临的技能短缺情况。华盛顿学徒制办公室去年对2.3万人进行了面对面调查，对5万人进行了网上调查，发现劳动力“技能不足，接受过的技术教育不够，不能满足产业的要求和工种的要求”。据制造业研究所数据，美国制造业劳动力占全美劳动力总数的9%，3年前他们预测10年内需要增加350万技术工人。但是3年后，只培养出40万有证书的制造业从业者。美国有80%的制造业企业很难找到能够在全球进行有效竞争的技术技能人才。美国大量就业人口退休后，新生劳动力没有得到足够的培训。
二 美国生涯与技术教育的特点
（一）重视生涯与技术教育正成为当今美国社会的潮流
美国的职业教育有着悠久的历史，其学徒培养在英属殖民地时期即已存在。20多年前人们的观念开始发生改变，开始崇尚学科教育和高学历，这或许和美国当时的经济转型即从注重实体经济转为注重虚拟经济有关。然而，2008年爆发的金融危机，使美国人开始重新评价其经济结构、就业结构和教育体系。
美国人痛感实体经济衰落的同时职业教育也已经被削弱，认为在重振实体经济的同时必须加强职业教育。对此，奥巴马总统多次呼吁。政府相关部门，如教育部、劳工部都一再强调职业教育的重要性，并开始采取多项措施加强职业教育。美国国会为适应新的情况，不断修订法案，增加对职业教育的投入。以职业教育相关的两个法案为例，“帕金斯法案”自1984年出台到2006年，已经修订了4次。1965年通过的《高等教育法》到2008年已经过8次修订和再授权，现在又要开始修订和再授权。美国的职业教育法案都有政府财政资金作为支撑，以政府投入促进法案的实施，引导和推动全国职业教育的规范和发展。这种投入既包括对学校的投入也包括对职业教育学生的资助，其中，对学生的资助既有无偿资助也有贷款资助，而且贷款资助的来源也出自国库。调研团所到之处，接触到的有关部门和机构均反映，在当前各类教育投入普遍减少的情况下，职业教育投入保持不变。无论是政府部门还是不同层次的学校和社会培训机构，都从自己的角度、用不同的资料阐明开展生涯与技术教育的重要性。可见，基于国家现实发展需要，经过几年的反思和争论，重视和加强职业教育已在美国各界形成共识，成为新的社会潮流。
（二）美国生涯与技术教育是学校教育与培训一体化实施的教育
美国的生涯与技术教育，注重人的终身发展与当前就业的统一，注重学术教育与技术教育的统一，注重国民对职业发展的自主选择，生涯与技术教育融入不同类型、不同层次教育之中，包括学校教育与培训。综合高中普遍设有适合当地产业需要的实习实训教室，超过50%的学生参加体验性生产实习，引导学生发展自己的职业兴趣，促进自主学习。作为生涯与技术教育的实施主体，美国的社区学院无一例外的都是综合性学校，以服务社区为主，其内容既有学科性教育如高中学分的补课教育、为进入四年制大学的转学教育、学徒培养的文化提高教育，也有为促进当前就业而开展的技术技能教育，还有为提升居民生活品质开展的各种专项教育与培训。美国的社区学院基本都已成为所在社区的文化中心、技术技能中心、生活品质提高中心。社会培训在技术教育中发挥了重要作用。美国政府注重通过项目推动培训发展，用政府投入引导学校、企业和社会培训机构开展各类培训。美国将学徒培养视为一种培训体系，由企业和学校共同实施，目前已有超过半数的州开展了学徒培训。而且美国的培训已经出现了针对社会不同人群的特殊需求而细化培训专业的趋势。美国所以能有效地将生涯与技术教育融于不同层次教育，以及学校教育与社会培训之中，基本原因在于强大的学分互认体系。学分体系对于教育与就业体系的对接，对于学习者规划自己的生涯发展并随时转换，起着巨大作用。
（三）生涯与技术教育的主体是高中后教育
美国实施12年义务教育，并且十分注重高中教育的完成程度。高中没毕业的学生欲上社区学院或参加政府的培训项目，都必须首先修满高中学分取得高中毕业文凭。美国非常看重学生的语言能力、数学能力和计算机能力，这或许和美国的产业结构处于技术较高端有关。美国的高中毕业生约80%进入二年制社区学院和四年制大学学习。因此，美国生涯与技术教育实施的主体是高中后教育阶段，十分尊重学生的个人选择。美国教育体系中的普通教育和职业教育并非泾渭分明，但从高中开始，所有层次的教育都对学生提供学科教育和技术教育两种发展选择，两种教育之间可以灵活转换。美国政府、学校和社会组织都很注重生涯与技术教育的宣传与引导，让社会了解技术教育、培养职业兴趣和职业意识。在一所技术高中调研过程中，我们看到学校老师对即将毕业的初中生做招生宣传。
（四）生涯与技术教育是美国终身教育的重要载体
美国的生涯与技术教育没有明确的分界，从高中教育开始，包括其后的两年制社区学院、四年制大学和社会培训的相关部分，体现出终身学习的特征。与普通大学教育相比，生涯与技术教育更能体现终身教育理念，或者说生涯与技术教育已经包含终身教育的许多内容和环节。美国的生涯与技术教育跨越中等教育、中等后教育和成人教育三个阶段，它是以课程和项目的形式融于教育系统中，并通过强大的学分认可和转移系统来实现。融合共生、选择多样、面向就业是生涯与技术教育的基本特征。学员年龄段颇为广泛，社区学院学生的年龄普遍偏大，平均30岁左右，许多学员是因为失业、转岗、退役等原因来到社区学院学习。学生的学历结构包括高中毕业生、大学毕业生、研究生，等等。参加培训的学员的年龄、学历背景与社区学院的类似。学生参加学习或培训的目的，主要不是为了获得文凭，而是职业资格和技能。许多学生利用工作之余参加学习，所以他们的学习时间经常会超过学制年限。美国社区学院3年的毕业率约为25%。因此，美国职业教育宽进严出，并没有降低教育质量。
（五）注重发挥生涯与技术教育在民生保障中的兜底作用
美国的生涯与技术教育已经成为一种保障民生的长效机制，主要通过促进就业加以实现。技术教育的专业均以就业为导向。即便是综合高中也成立有专家咨询委员会，保证技术专业教学内容与产业需要有效对接。美国关注社会弱势群体的就业问题，如贫困群体、残疾群体，政府安排专门资助项目，使他们获得上学和接受技术技能教育的机会，并帮助就业。针对退伍军人也有类似的政府培训和就业项目。对高中阶段年龄家庭经济困难的学生和不良行为学生，有全免费的实行准军事化管理的专门机构开展文化和技术教育，帮助他们融入社会和就业。对社会特殊、弱势群体，政府负有兜底责任，生涯与技术教育的“兜底作用”十分明显。
（六）多方共治制衡是美国教育架构保持相对稳定的重要策略
美国因其分权体制，在生涯与技术教育的管理上主要采取多方共治和相互制衡的方法。公办中小学都有管委会、社区学院和大学都有理事会，政府不直接干预学校办学。为此，美国政府针对专门管理内容，采取政府立项、以项目资金引导学校按照要求办学的办法。再有，就是通过建立“认证”体系，规范学校办学。中央政府对面向学校开展“认证”的地方政府管理机构和社会机构进行“认证”、颁发许可（有效期5年），还为此制定出95项认证标准。这种认证体系，使中央和地方教育管理部门能够对学校办学施加影响。美国的学校也存在升格冲动。但学校能否升格不由政府批准，而由利益相关方的相互制衡机制决定。各方共同讨论学校升格的必要性，必须各方都同意才能实现升格。这是美国教育避免重复建设、保持教育架构相对稳定的有效做法。
三 几点建议
（一）构建学分积累与转换制度，促进教育体系内部纵向衔接、横向互通，给予学习者更多自主选择的机会
学分制既是对学习时间与内容的规范，也为认定学习者的学习成果提供了依据。从本次调研来看，学分的积累、认定与转换已经成为美国教育体系中维系不同层次、衔接各类教育的“黏合剂”。使得不同层次不同类型的教育能够始终保持各自的入学标准，使得教育机构能够为任何新进入的学习者提供适合其学力基础的培养方案，使得学习者在有意愿、够条件的基础上可以更多样地进行选择（包括选择学习方式）。总之，学分制已经成为美国教育体系适应多样化需求的重要基础。
当前，我国正在构建现代职业教育体系、推进学习型社会建设，构建和实施规范定义学分、课程学习积累、校际自主认可、重复学分冲抵的学分积累与转换制度，无疑对于促进各级各类教育互通、在不降低入口标准的基础上为学习者提供更多自主选择机会，具有实际价值。
（二）建立教育内部的多证书制度，保证毕业生质量，服务自主选择、终身学习的现实需要
美国教育体系一个重要特征是各种求学需要的人都有机会进入教育机构学习，并在完成规定的学业后拿到一个与实际学习成果相符的学习证书，而不一定全部拿到学位证。例如，学习一门课程、参学半年或一年的项目、肄业证书，等等。教育系统提供证明不同学习阶段成果的多种证书，而不是单一学历证书，一方面可以更好满足学习者的不同求学需要；另一方面可以疏减毕业率对学校的压力，更好保证毕业生的毕业标准，即毕业证的含金量。
当前我国教育体系中除了少数肄业证和结业证，绝大多数学生只能去拿毕业证（有的还有学位证）。绝大部分学生必须毕业的压力致使有时不能严格把握尺度。为使教育系统更好地服务社会成员的多种求学需要，保证学历教育质量，与行业企业联合开发多种写实性、可积累的学习证书不失为一种明智的选择。这也是学校教育与培训并重的具体体现。
（三）以专项引导置换行政干预，推动落实学校办学自主权
美国教育行政部门通过游说议会，设立（修订）法案确立拨款，以法案拨款引导学校办学重点与方向的做法值得学习。这一方面充分尊重了学校的办学自主权，另一方面充分体现了国家意志，发挥了宏观管理的作用。在我国，当前中央要求简政放权、放管结合、优化服务，加强事中事后监管的大环境下，如此行政显得必要、合理。近年来，我国高职领域中央财政重点支持项目对于战线改革的引领和推动作用明显，也印证了此种做法在我国的可行性。以财政专项置换行政干预的思路值得进一步拓展。
（四）建立更加公平制衡的院校升格机制
本次调研发现，美国社区学院同样希望能够升格举办四年制大学教育，甚至开办研究生教育。市场经济充分发达、学校拥有自主颁发学位自主权的美国，以本地区利益相关方（包括其他高校）协商一致为前提的院校升格和专业设置机制值得我国借鉴。这一方面保证了升格过程的透明、符合相关方的利益，避免了负面议论；另一方面使“升格”本身更加符合市场规律，最大限度地避免了“权力寻租”，避免了重复建设与恶性竞争。也使得院校更加能够安于其位，错位发展。
（五）支持职业教育向普通教育渗透
工业化社会中，随着社会分工更加具有针对性和岗位能力要求的细化提高，全面发展的教育理想和促进就业的现实需要间相互关系的讨论一直没有停止。从美国的实践看，其教育体系内部不存在边界清晰独立运行的职业教育体系，仅以“职业生涯与技术教育”的理念推动不同层面和类型教育以市场需求和人的发展为导向办学；职业教育的课程与影响已经在高中阶段得以留驻和扩大，甚至一些大学教育中也能够找到影子。我国已经成为世界制造业的大国，正在向着制造业强国的目标迈进，如何渐进改变重学轻术的传统思想，如何吸引更多年轻人接受职业教育，为实现制造业强国的目标源源不断地输送人才，实践证明职普渗透不失为一种有效途径。应该大力支持在普通高中开设职业教育性质的课程，在以学术型教育为主的高等学校开设更多应用型的专业与课程。
改革开放以来，中国职业教育参与与国际交流合作日益增多。在引进优质资源的同时，坚持探索具有中国特色的职业教育发展道路，中国的发展理念、模式和成就得到各国广泛赞许。在推动职业教育改革创新的进程中，我们坚持“引进来”与“走出去”并举并重，从最初的面向德国学习，发展到今天的博采众长，成为我们取得当前成绩的一个重要原因。本次调研团是中美富布赖特项目第一次以职业教育为主题的赴美调研，整个行程由美中关系全国委员会的精心设计安排，收获良多。美国的职业教育历史悠久，具有一些独特优势，建议中美之间进一步加强职业教育的交流与合作，把职业教育作为中美人文交流机制重要内容，建立定期对话交流机制。支持院校之间的交流合作，力争在合作办学、教师培训、学生交换、资源建设等方面有所建树。以良性的互动，推动共同的发展。
信息来源：中国职业教育
